Belediye Gelirlerinin Tahsilatına İlişkin İşlemler
- Giriş
Anayasamızın 127.maddesinin son cümlesiyle mahalli idarelere görevleri ile orantılı gelir kaynakları sağlanacağı hüküm altına alınmış ve başta 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanunu ile sağlanan gelirler olmak üzere söz konusu Anayasa hükmünün gereği yerine getirilmeye çalışılmıştır.
Belediyelerin üstlendikleri görevler düşünülerek, sağlanan bu gelir kaynaklarının yetersiz olduğu savunulmuş ve gelir kaynaklarının arttırılması gereği devamlı olarak dile getirilmiştir. Ancak, gelir kaynaklarının yetersizliği yanında, mevcut yasal düzenlemelerle sağlanan gelir kaynaklarının verimli bir şekilde toplanamadığı, belediyelerin gelir birimlerinin etkin bir şekilde örgütlenemediği de ortadadır.
Bu çalışmada belediye gelirlerinin tahsil süreci incelenmiş ve mevzuat düzenlemelerinin eksiklikleri ve çelişkileri tartışılmaya çalışılmıştır.
- Belediye Gelirlerinin Tahsilatını Düzenleyen Mevzuat
Belediyeler, 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanunu’nun 98. ve 102.maddeleri gereği kendilerine sağlanan vergi, harç ve katılma paylarının tarhı, tahakkuku, tebliği ve tahsili konularında, 213 sayılı Vergi Usul Kanunu ile 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanunu ve bunların ek ve tadillerini uygulamak zorundadırlar. Buradan yola çıkılarak her belediye bir vergi dairesi konumunda olup, örgütlenmesi ve çalışmaları da bu doğrultuda olmak zorundadır.
Bunun yanında, 1958 tarihli Belediye Tahsilat Yönetmeliğinde tahakkuk ve tahsilat servislerinin çalışması ve tahsilat sürecine ilişkin hükümler bulunmaktadır.
Ayrıca, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 61.maddesine dayanılarak çıkarılan “Muhasebe Yetkilisi Mutemetlerinin Görevlendirilmeleri, Yetkileri, Denetimi ve Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik” ile yine aynı Kanun’un 49.maddesine istinaden çıkarılan “Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmelik” (özellikle 50.maddesi) gelirlerin tahsilat sürecine ilişkin bir çok düzenleme içermektedir.
- Belediye Gelir Birimlerini İlgilendiren Temel Mevzuat
1319 sayılı Emlak Vergisi Kanunu’nun 37., 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanunu’nun 98. ve 102. maddelerinde, alınacak vergi, harç ve katılma payları hakkında 213 sayılı Vergi Usul Kanunu’nun uygulanacağı, "Vergi dairesi" tabirinin, belediyeleri ifade ettiği belirtildikten sonra, Vergi Usul Kanunu’nun uygulamasında, bu Kanun’un vergi inceleme yetkisi hariç olmak üzere;
“1. Belediye gelir şube müdürü, gelir şube müdürü olmayan yerlerde belediye hesap işleri müdürü, hesap işleri müdürü olmayan yerlerde muhasebeci, vergi dairesi müdürü sıfat ve yetkisini haizdir.
2. Vergi Usul Kanununda mahallin en büyük mal memuruna verilmiş görev ve yetkiler, belediye başkanları tarafından kullanılır.” denilerek belediyelerin gelir birimlerinin örgütlenmelerine ilişkin yol gösterici düzenlemeler yapılmıştır.
Belediyelerin vergi birimlerinin örgütlenmelerinde yaşanan sorunlar burada kendini göstermeye başlamaktadır. Şöyle ki, vergi dairelerinin örgütlenmesi ve çalışmaları şu an iki yönetmelik ve Vergi Dairesi İşlem Yönergesi ile yapılmaktadır. Belediye Gelirleri Kanununda, Vergi Usul Kanununa atıf yapılması, yukarıda sözü edilen ve vergi dairelerine özgü düzenlemelerin belediyelere de uygulanacağı sonucunu mu doğuracaktır? Bu noktada bazı sorular cevaplanmalıdır:
- Bağımsız vergi dairesi özelliği taşımayan belediye gelir birimlerine bu düzenlemeler nasıl uyarlanacaktır, her belediye kendi uyarlamasını mı yapacaktır,
- Tahakkuk ve tahsilat servislerinin örgütlenmesi, vergi işlemlerine yönelik işlemlerin süreci, kontrol noktaları her bir belediye tarafından ayrı ayrı mı yapılacaktır, standartlaşma ve uygulama birliği nasıl sağlanacaktır vb.
- Yeterli sayıda ve nitelikte personeli bulunmayan belediyelerin bu zor çalışmaları tamamlaması yani vergi süreçlerini doğru kurarak, personellerini verimli/etkin çalıştırmaları nasıl sağlanacaktır.
Çok daha önemlisi belediye gelirlerinin tarh, tahakkuk, tebliğ ve tahsil süreci ile ilgili belediyelerce yapılacak düzenlemelerin idari yargı karşısında durumu ne olacağıdır. Örneğin, Vergi Daireleri İşlem Yönergesinin 38'inci maddesinin 5'inci bölümünün 1'inci fıkrasında yer alan, ''Beyannamenin kabulünde asıl olan, beyannamenin mükellef tarafından imzalanmış olmasıdır. Vekaletname ile verilen ve vekil tarafından imzalanan beyannameler kabul edilmez'', şeklindeki düzenleme içeren söz konusu yönergenin iptali için Danıştay’da açılan davada “idari davaya konu olabilecek kesin ve yürütülmesi zorunlu bir işlem özelliği taşımayan, aykırı davranılması durumunda ise, vergi kanunlarıyla ilgili ödevlerin yerine getirilmediğinden söz etmek de mümkün olamayan, dava konusu Yönergenin, Danıştayda dava konusu edilebilecek düzenleyici bir işlem olarak kabulü olanaklı bulunmamaktadır.” şeklinde karar verildiği göz önünde tutularak, belediyelerce hazırlanacak bu tür düzenlemelerin bir çok sorunu beraberinde getirdiği/getireceği bilinmektedir.
Yukarıda vurgulanmaya çalışılan husus, ciddi gelirler toplayan belediyelerin, bu gelirlerini toplayan birimlerinin örgütlenmesi ve çalışmasını düzenleyen bir mevzuat hükmü bulunmadığı ve merkezi idare için geçerli ve yürürlükte olan mevzuat hükümlerine atıf yapılarak sorunların aşılabileceğinin düşünülmesidir.
Belediye gelirlerinin tahsilat sürecini düzenleyen ve halen yürürlükte olan Belediye Tahsilat Yönetmeliği de gelir birimlerinin çalışması hakkında bilgi vermekle birlikte güncel değildir. Bazı hükümlerinin uygulama alanı kalmamış, bazı hükümleri de yürürlüğe giren mevzuat hükümleri ile zımnen ortadan kalkmıştır.
Örneğin Belediye Tahsilat Yönetmeliğinin 26.maddesinde, makbuzların sert ve sivri uçlu kurşun kalemi ile okunaklı bir şekilde ve silintiden ari olarak doldurulacağı hüküm altına alındığını görmekteyiz. Söz konusu Yönetmeliği biraz daha ayrıntılı incelemekte yarar görüryoruz.
- Belediye Tahsilat Yönetmeliği Yürürlükte Mi?
Belediye Tahsilat Yönetmeliği, belediye tahsilat servislerinin yürütmek zorunda olduğu işlemleri, tahsilat sürecinde görev alanların (tahsilat şefi, tahsilat katibi, tahsilat memuru ve tahsildar) görevleri, tahsilat kayıtlarının tutulması, mükellef borçlarının bankaya veya vezneye yatırılması, tahsil edilen paraların teslimi, kullanılacak makbuzların şekli ve içeriği gibi konuları düzenlemektedir.
Söz konusu Yönetmeliğin Makbuzların Şekli başlıklı 25.maddesinde “Tahsil edilen para mukabilinde mükellefe verilecek makbuzlar (Numune 1) de gösterildiği şekilde tertip olunur.” hükmü, Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliğinin 50.maddesi gereği Tahsildarlar tarafından yapılan tahsilat için Örnek-45 numaralı Tahsilat Alındısı kullanılacağı hükmü nedeniyle zımnen yürürlükten kalkmıştır.
Diğer taraftan yine Belediye Tahsilat Yönetmeliğinin 25.maddesinde “Makbuz aslında Damga Resmi Kanunu gereğince damga pulu yapıştırılarak kanunun tarifatı ve veçhile iptal olunur. Pul bedeli mükellefe aittir.” Şeklinde yer alan hüküm mevzuattaki değişmeler nedeniyle geçerli değildir.
Yine söz konusu Yönetmeliğin 10.maddesinde “Belediye tahsildarları tahsil ettikleri paraları 15 günde bir vezneye veya Belediye hesabının bulunduğu bankaya yatırırlar.
Ancak tahsilat tutarının son genel nüfus sayımına göre nüfusu 10.000'e kadar olan yerlerde, 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu’nun 83 üncü maddesinin (A) bendinin (a) alt bendi uyarınca, her yıl Bütçe Kanunu ile illerde ita amiri mutemetleri için belirlenen avans limitinin 2 katını, nüfusu 10.000’den fazla olan yerlerde ise, bu limitin 4 katını geçmesi halinde 15 günlük süre beklenmeden vezneye veya bankaya yatırılması zorunludur.” denilmesine karşın, Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliğinin 50.maddesinde “Mutemetler tarafından yapılan tahsilat, miktarı ne olursa olsun en geç 7 günde bir ve her halde mali yılın son iş gününde kurum veznesine yatırılır. Ancak, yapılan tahsilat, Maliye Bakanlığınca tespit edilen miktara ulaştığında, 7 günlük süre beklenilmeksizin derhal teslim edilir.” denilmektedir.
Söz konusu Yönetmeliğin 11.maddesinde “Tahsildarlar teslimat yapacakları gün kullanmakta oldukları tahsildar makbuzu dipkoçanına göre tahsil ettikleri paralar için bir nüsha tahsildar irsaliyesi tanzim ederek tahsilatı servisine verirler. (Numune: 2)” denilmesine karşın Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliğinin 50.maddesinde, “Tahsildar ve icra memurlarının, tahsildar alındıları ile yaptıkları tahsilat, tahsildar ve icra memurları tahsilat bordrosu ile vezneye yatırılır. (Tahsildar ve icra memurları tahsilat bordrosu (Örnek-48))” denilmektedir.
Yukarıdaki örnekler çoğaltılabilir. Ancak özetle denilebilir ki belediyelerin gelir birimlerinin örgütlenmesi ve çalışması hakkındaki mevzuat hükümleri göz ardı edilmiştir.
- Konuyla İlgili Yeni Yürürlüğe Giren Mevzuatın Değerlendirilmesi
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile kamu geliri ve gideri yeniden tanımlanmış, tahakkuk esaslı devlet muhasebesi benimsenmiş ve mali işlemlerdeki sorumlular ve sorumlulukları yeniden belirlenmiştir. Bu süreçten mahalli idareler de etkilenmiş, bütçe ve muhasebe sistemi başta olmak üzere birçok konuda yeniden şekillenmişlerdir.
Konumuzla ilgili değişikleri incelediğimizde, yukarıda değinilen eksikliklerin giderilemediği ve hatta bazı konularda işin içinden çıkılmaz bir hal aldığı görülecektir.
Örneğin, Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliğinin 50.maddesinin 1.fıkrasının (b) bendinde “Muhasebe birimlerince yapılacak tahsilat ve veznelere teslim edilen değerler karşılığında aşağıda belirtilen alındılar kullanılır. Alındının şekli, basımı ve kullanılmasında Maliye Bakanlığınca genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri için belirlenen esas ve usuller uygulanır.” denilmektedir. Bu alındırlar;
- Alındı Belgesi (Örnek-41),
- Vergi Dairesi Alındısı (Örnek-42),
- Mahsup Alındısı (Örnek-43),
Bu alındıların basımı ve dağıtımı konusunda sözü edilen belirleme, Maliye Bakanlığı Muhasebat Genel Müdürlüğünce 27/06/2005 tarih ve 19 numaralı Alındı Belgesi hakkında Genelgesi ile 27/12/2005 tarih ve 19/2 sayılı yine aynı konulu Genelgesinde yapılmıştır. Buna göre “Söz konusu Alındı Belgesinin basımı Genel Müdürlüğümüzce yaptırılacak ve saymanlıklara dağıtılmak üzere Defterdarlık Muhasebe Müdürlüklerine teslim ettirilecektir.” denilmek suretiyle alındıların basımı ve dağıtımına ilişkin esaslar belirlenmiştir.
Ancak mahalli idarelerce yukarıdaki hükümler uygulanmamaktadır.
Diğer bir örnek de, muhasebe yetkilisi mutemetlerinin tahsil ettikleri paraları 7 gün için de vezneye yatırmaları yanında belli tutarı geçenlerin derhal vezneye yatırmaları gereği hakkındadır. Muhasebe Yetkilisi Mutemetlerinin Görevlendirilmeleri, Yetkileri, Denetimi ve Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğin 7.maddesinde, “Yukarıdaki süreler beklenmeksizin yatırılacak miktarı belirlemeye, genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri için Bakanlık, kapsamdaki diğer kamu idareleri için ise üst yöneticiler yetkilidir.” hükmü Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliğinin 50.maddesindeki Ancak, yapılan tahsilat, Maliye Bakanlığınca tespit edilen miktara ulaştığında, 7 günlük süre beklenilmeksizin derhal teslim edilir.” hükmü ile çelişmektedir.
- Sonuç
Yerel ihtiyaçların yerel idarelerce, ihtiyacı en iyi bilen ve en yakın konumda olan idarelerce karşılanması gereği belediyelerin önemini her geçen gün arttırmaktadır. Bu durum belediyelerin ciddi görevler üstlenmeleri sonucunu doğurmuş, ancak bu görevleri finanse edecek kaynakları da devamlı tartışma konusu yapmıştır.
Belediyelerin yeni gelir kaynaklarına ihtiyaç duydukları şüphesizdir. Ancak yukarıda tartıştığımız husus bu gelirlerini toplayacak birimlerinin bu biçimde örgütlenmeleriyle ve bu mevzuat düzenlemeleriyle etkin olmaları ne kadar sağlanabilir.
Bu kapsamda Belediye Tahsilat Yönetmeliği acilen yürürlükten kaldırılmalıdır. Vergi Dairesi İşlem Yönergesi içeriğinde bir Yönerge hazırlanmalı ve vakit geçirmeden yürürlüğe konulmalıdır.